|
Wprowadzenie do problematyki KZ
Pojęcie i istota kontroli zarządczej
Słowo „kontrola” w terminie „kontrola zarządcza” jest związane z anglosaskim zwrotem „to control” – rozumianym jako proces, za pomocą którego kadra zarządzająca zapewnia, że zasoby są skutecznie i efektywnie pozyskiwane oraz wykorzystywane w realizacji celów danej jednostki. W związku z przyjęciem takiego podejścia punkt ciężkości prowadzonych poniżej rozważań został przesunięty z tradycyjnie pojmowanej kontroli właśnie na drugi człon przytoczonego terminu – zarządzanie.
KZ może być zatem postrzegana jako rozwiązanie organizacyjne i prawne, które opracowano na pewnym etapie rozwoju teorii i praktyki zarządzania, w reakcji na – stwierdzone w danym okresie – patologie zarządzania. To rozwiązanie, które warto adaptować do polskiej administracji w sposób przemyślany, nie zaś mechanicznie je kopiować.
KZ zawiera wszelkie możliwe do wyróżnienia istniejące mechanizmy kontrolne i działania zarządcze, dlatego przenika działania jednostki we wszystkich możliwych obszarach aktywności, obejmując m.in. kontrolę finansową, tradycyjnie rozumianą kontrolę w administracji publicznej, jak również zagadnienia związane z audytem. Dzięki temu umożliwia opisanie, czy wręcz zinwentaryzowanie, aktualnego stanu zarządzania i podjęcie odpowiednich działań, które zostaną uznane przez konkretną JST za niezbędne.
Kontrola zarządcza dotyczy ogółu jednostek sektora finansów publicznych (jsfp). Zgodnie z art. 9 ustawy o finansach publicznych (u.f.p.) sektor finansów publicznych tworzą:
- organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały;
- jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki;
- jednostki budżetowe;
- samorządowe zakłady budżetowe;
- agencje wykonawcze;
- instytucje gospodarki budżetowej;
- państwowe fundusze celowe;
- Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego;
- Narodowy Fundusz Zdrowia;
- samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej;
- uczelnie publiczne;
- Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne;
- państwowe i samorządowe instytucje kultury;
- inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.
W ramach niniejszej metody analiza zostanie ograniczona do struktur JST (pod tym skrótem będą się mieściły zarówno jednostki samorządu terytorialnego, jak i funkcjonujące w ich ramach poszczególne jednostki sektora finansów publicznych). Należy zauważyć, że jednostkami sektora finansów publicznych objętymi reżimem KZ są również związki międzygminne lub międzypowiatowe tworzone w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Obecnie ustawy samorządowe przewidują możliwość tworzenia związków międzygminnych oraz związków powiatów posiadających osobowość prawną (odrębną od jednostek samorządu terytorialnego, które je utworzyły). Natomiast w ustawie o samorządzie województwa nie ma normy stanowiącej podstawę prawną do tworzenia związków województw, co oznacza, że ustawodawca nie przewidział możliwości tworzenia tego typu jednostek o charakterze ponadwojewódzkim. Kwestię tworzenia i funkcjonowania związków regulują odpowiednio art. 64–73a ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) oraz art. 65–72 ustawy o samorządzie powiatowym (u.s.p.).
Mając na uwadze ustrojową pozycję samorządu terytorialnego, należy podkreślić, że jakość zarządzania na poziomie wspólnot samorządowych przekłada się na obraz zarządzania państwem jako całością.
To właśnie na poziomie struktur samorządowych w pełni wyeksponowany został ramowy charakter KZ. W przeciwieństwie do struktur administracji rządowej (gdzie liczne kwestie szczegółowe związane z KZ zostały uregulowane na poziomie przepisów prawa powszechnie obowiązującego bądź w formie komunikatów Ministra Finansów) JST pozostawiono możliwość dopasowania i przyjmowania rozwiązań adekwatnych do poszczególnych jednostek.
Dla zrozumienia ogólnych ram koncepcji KZ podstawowe znaczenie mają następujące jej cechy:
Kontrola zarządcza w JST:
- jest przejawem (funkcją) zarządzania w jednostce;
- polega na optymalnym wykorzystaniu istniejących rozwiązań zarządczych i wprowadzeniu nowych o ile są potrzebne;
- jest dostosowana do zadań i celów realizowanych przez jednostkę.
KZ jest przejawem (funkcją) zarządzania w jednostce.
Zgodnie z definicją ustawową wyrażoną w art. 68 u.f.p., KZ w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. W każdej prawidłowo działającej jednostce/organizacji kierownictwo powinno wiedzieć, czy:
- poszczególne komórki organizacyjne urzędu (lub jednostki w dziale) prawidłowo realizują przypisane im zadania, działają oszczędnie, wydajnie i skutecznie, dostarczając produkty i usługi na odpowiednim poziomie;
- przestrzegane są normy prawne oraz zarządzenia, polecenia i wytyczne kierownictwa;
- są chronione zasoby (przed przypadkami marnotrawstwa, złego zarządzania, błędów, nadużyć itp.).
W przypadku jednostek samorządu terytorialnego powyższe założenia oznaczają, że zadania są prawidłowo realizowane, zasoby chronione, a administracja samorządowa działa oszczędnie, efektywnie i skutecznie, dostarczając produkty i usługi na odpowiednim poziomie, przestrzegając jednocześnie obowiązujących przepisów.
KZ powinna być utożsamiona z zarządzaniem jednostką.
Takie podejście oznacza, że w pojęciu tym mieści się każde działanie zmierzające do zapewnienia osiągnięcia celów wykonywanych zadań, w tym zarządzanie ryzykiem dla zwiększenia prawdopodobieństwa zrealizowania zadań i celów JST. Szczególnie eksponuje się tutaj rolę kierownictwa, które planuje, organizuje i kieruje działaniami w sposób, jaki będzie wystarczający do uzyskania racjonalnego zapewnienia, że zrealizowane zostaną ogólne i szczegółowe cele jednostki.
KZ polega na optymalnym wykorzystaniu rozwiązań istniejących w jednostce, ich modyfikacji, o ile wystąpi taka potrzeba, albo wdrażaniu nowych rozwiązań zarządczych służących realizacji zadań i celów jednostki.
Dla zrozumienia koncepcji KZ kluczowe znaczenie ma uświadomienie sobie, że jej istota wcale nie polega na tworzeniu nowych wyszukanych konstrukcji, ale na doskonaleniu i wykorzystaniu tych, które na poziomie funkcjonowania struktur JST już istnieją. Należy zatem przeanalizować i zinwentaryzować rozwiązania stosowane w jednostce, a następnie wykorzystać to, co pozwoli usprawnić jej działanie. Przykładowo, biorąc pod uwagę istniejące rozwiązanie prawne, jakim jest możliwość przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, użycie formy konsultacji m.in. w odniesieniu do przyjęcia wizji i misji gminy też będzie wykorzystaniem zastanej konstrukcji, ale z perspektywy urzeczywistniania założeń KZ. Podobne uwagi można sformułować w stosunku do procedur wewnętrznych jednostki, instrukcji, wytycznych. Istniejące rozwiązania należy dostosowywać do potrzeb jednostki, co wymaga ścisłego ich powiązania z realizowanymi przez nią celami i zadaniami.
KZ pozwala spojrzeć na funkcjonowanie JST z zupełnie nowej perspektywy, tworząc zaktualizowaną hierarchię celów i wprowadzając zmodyfikowane metody działania w odniesieniu do realizowanych zadań. Należy zatem nadal wykorzystywać posiadane rozwiązania i narzędzia, ale uporządkować je w sposób, który sprawi, że funkcjonowanie jednostki będzie bardziej efektywne i skuteczne. W przypadku wystąpienia braków w jakimś obszarze działalności JST konieczne jest wypracowanie nowych, doskonalących rozwiązań. Temu ma sprzyjać wprowadzanie w życie założeń koncepcji KZ – koncepcji, która pozwala wychwytywać niekorzystne zjawiska w toku funkcjonowania jednostki oraz dokonywać stosownej i szybkiej korekty, aby dalsze (zmodyfikowane, poprawione) działania prowadziły do realizowania celów i zadań JST.
KZ jest dostosowana do zadań i celów realizowanych przez jednostkę.
Z założenia system KZ cechuje elastyczność – dopasowuje się on do zróżnicowanych potrzeb jednostek, które są nim objęte, nie narzuca ujednoliconych rozwiązań, pozostawiając tym samym obszary do samodzielnego „zagospodarowania”, dając kierownikom jednostki możliwość podjęcia decyzji zarówno w kwestii konkretnego działania, jak i narzędzi, za pomocą których stan pożądany zostanie osiągnięty. Szczególnie widoczne jest to w odniesieniu do JST. Ustawodawca nie narzuca w tym przypadku gotowych rozwiązań, eksponując znaczenie kluczowego dla KZ terminu „adekwatność”. Zatem w stosunku do konkretnej JST warto rozważyć wprowadzenie rozwiązań przewidzianych w art. 70 u.f.p. – oświadczenia o stanie KZ lub planu działalności. To rozwiązania obligatoryjne dla administracji rządowej, natomiast w przypadku struktur administracji samorządowej są one fakultatywne (dotyczy to ich wdrożenia, jak również kształtu, jaki przyjmą w poszczególnych jednostkach).
Z podobną sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do standardów, które nie wyznaczają jednolitego, wyczerpującego sposobu i formuły ich wdrożenia w jednostce. Standardy określają podstawowe wymagania, które w konkretnej sytuacji powinny być spełnione, aby dana jednostka, adekwatnie do zakresu działania i wielkości, była jak najlepiej przygotowana do osiągania założonych przez nią celów.
Źródło: M. Małecka-Łyszczek, Wprowadzenie do problematyki kontroli zarządczej (w:) M. Ćwiklicki (red.), Podstawowe zagadnienia kontroli zarządczej. Poradnik dla jednostek samorządu terytorialnego, Kraków 2015, s. 12-15. |
